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Dependência
brasileira: quarenta anos de restrição ao financiamento da economia
nacional
(1964-2004)
Alexandre Macchione
Saes
|
“... a atual situação de desenvolvimento dependente não só supera a oposição tradicional entre os termos desenvolvimento e dependência, permitindo incrementar o desenvolvimento e manter, redefinindo-os, os laços de dependência, como se apóia politicamente em um sistema de alianças distinto daquele que no passado assegurava a hegemonia externa”.(Cardoso e Faletto. Dependência e desenvolvimento na América Latina, 1970).
Na década de
 Celso Furtado |
Inúmeros intelectuais pensaram em projetos para o desenvolvimento nacional. Em meados do século XX, um amplo debate buscou examinar tais formas de desenvolvimento. Podemos dizer que, personagens como Celso Furtado, Caio Prado Jr., Roberto Campos discutiram essas formas viáveis de desenvolvimento nacional, pensando essencialmente na industrialização, como meio de superação das desigualdades. Na década de 1970, outro debate importante foi colocado em pauta, no sentido de discutir o desenvolvimento vinculado ao processo e dinâmica do capitalismo. O que esse trabalhos defendiam era o caráter da dependência de países periféricos como o Brasil, como algo muito mais profundo. |
Nesse sentido, Dependência e
Desenvolvimento de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto foi um
livro
provocador, pois apresentava o desenvolvimento nacional como associado
à
dependência. De alguma forma, os autores já acreditavam que os esforços
que
estavam sendo elaborados para atingir autonomia de crescimento não
seriam
suficientes, pois apenas abrir-se-ia uma nova fase de vinculação com o
exterior, uma fase de interdependência.
Examinar
as possibilidades de
desenvolvimento nacional, as tentativas e caminhos que podiam ser
percorridos
durante as últimas quatro décadas é no limite procurar compreender as
relações
do contexto nacional com o internacional. A economia brasileira ainda
sofre
restrições para promover um desenvolvimento autônomo e próprio, e um
dos
principais motivos é sua limitada condição de financiamento.
Pretendemos
recuperar as transformações da economia brasileira, apontando como até
hoje,
independente das forças e vontades internas, o projeto nacional sempre
esteve
preso as condições internacionais.
Do sonho desenvolvimentista à realidade
dependente:
os antecedentes
O período anterior ao Golpe de 1964 foi
marcado por governos que
implementaram políticas consideradas como populistas (IANNI, 1968). Ao mesmo tempo em que a economia buscava uma
política de desenvolvimento, fundando pelo intervencionismo
industrializante,
na política existia a necessidade de incorporação das massas para
sustentação
do Estado. Evidentemente que não podemos analisar os diferentes
governos como
uma massa única, muito pelo contrário, cada governo desse período deu
uma marca
e uma cara peculiar, como Getúlio Vargas e o projeto nacionalista de
desenvolvimento com a nacionalização de alguns setores, e numa política
relativamente oposta, de Juscelino Kubitschek, com uma maior
internacionalização.
Na
busca de uma política de
desenvolvimento, independente se de cunho nacionalista ou por meio de
abertura
de mercados para produtos e empresas internacionais, os governos desse
período
dependeram fundamentalmente de uma ampla capacidade do Estado de
financiar tais
projetos. Essa foi uma condição essencial do plano de desenvolvimento
no Brasil
dos anos de
| Por mais de três décadas os governos brasileiros utilizavam tal mecanismo de financiamento, promovendo políticas expansionistas. O governo de Juscelino Kubitschek (1956-1960), com a política do Plano de Metas, impulsionou profundas transformações na sociedade a taxas de crescimento do PIB elevadas; excluindo o ano de 1956 cujo crescimento foi pequeno para o período, de 2,9%, os outros anos mantiveram taxas em torno de 10%. Entretanto tais taxas de crescimento não puderam ser mantidas nos governos seguintes, com uma trajetória de queda do crescimento, de 9,4% em 1960 para 8,6% e, 1961, 6,6% em 1962 até o colapso da economia em 1963, como a taxa de 0,6%. (ABREU, 1989, p.403). |  Juscelino Kubitschek |
A dificuldade de manter o
crescimento registrado no Governo JK foi reflexo de uma primeira crise
no
padrão de financiamento do Estado. Tanto o Governo de Jânio Quadros
como de
João Goulart buscaram recuperar a economia sem condições de implantar
reformas
suficientes para retornar à expansão da economia. Na análise de Otávio
Ianni,
foram as instabilidades econômicas que deram condições para a
implementação do
golpe militar de 1964. O endividamento do Estado brasileiro (contraído
de forma
significativa no governo JK), a inflação e estagnação econômica
representavam
no limite o esgotamento do padrão de substituição de importações que
sustentou
os “governos populistas” (IANNI, 1968). Seguindo essa linha de
raciocínio,
Alfred Stepan alega que a década de 1960 foi um momento de auge da
contradição
entre o crescimento das demandas sociais, com a decrescente capacidade
de o
Estado atrair recursos. O Estado que era legitimado pela realização de
compromissos com todas os grupos sociais não suportava mais financiar
os
diversos interesses (LAMOUNIER, 1986).
Ainda seguindo os termos propostos acima,
Maria da Conceição Tavares indica que o ano de 1959 foi um indício ao
golpe de
anos depois, por ser um ano de algumas rupturas importantes. Foi o
momento em
que o café entrou em profunda crise, deixando de assumir seu papel de
financiador interno da economia brasileira, das transferências do
capital
cafeeiro para o capital industrial; foi o ano de ruptura com o Fundo
Monetário
Internacional e Banco Mundial, demonstrando o profundo endividamento
que o
governo havia adquirido no período, e agravando desta maneira o
problema de
financiamento externo do setor público – mas sem afetar o financiamento
privado
estrangeiro. Mesmo assim os projetos de construção de Brasília e
Operação
Nordeste, como tentativa de interiorização do processo de expansão
foram mantidos,
com a expansão monetária e endividando do Estado frente aos credores
internacionais, causando a queda do poder de compras dos salários e uma
aceleração inflacionária. “Por tudo isso, 1959 é o primeiro ano em
que os
sintomas de ruptura da base econômica do Estado de Compromisso se
manifestam
como prelúdio de sua ruptura definitiva em
Portanto,
as causas para o golpe de
1964 podem ser explicadas pelo caos econômico da crise populista, de
maneira
que surge como via de reorganização econômica e social a centralização
do
poder. Devemos lembrar que os governos de Jânio Quadros e
principalmente de
João Goulart, viram o movimento popular encorpar-se, juntamente com as
manifestações comunistas (vistas como risco para a ordem por parte da
população). Nascia então a interpretação de modernização do Brasil por
meio da
visão autoritário-modernizante (BRESSEER-PEREIRA, 1982). O
governo
militar implementaria uma série de medidas em que a ideologia da classe
agrária
dominante seria absorvida, isso é, a reforma agrária defendida no
período não
seria incorporada, mantendo a estrutura latifundiária do campo. O foco
do
governo voltou-se para a industrialização e planejamento da economia,
afinal a
legitimação do poder político centralizado e autoritário dependia do
sucesso
econômico do país. Entretanto, nesse momento o “Pacto Social” peculiar
dos
governos anteriores era banido, com uma nova idéia de desenvolvimento
econômico
e segurança nacional, com a formação de um tripé entre burguesia
nacional,
tecnocracia estatal e empresas multinacionais. A ideologia do novo
governo
incorporava as idéias da Escola Superior de Guerra, vencendo os
projetos da
CEPAL, ISEB e PCB. O “reformismo pragmático” defendido nesse projeto
aliava
setores militares como General Golbery Couto e Silva e intelectuais
civis como
Roberto Campos.
As reformas de 1964 como manutenção da
ordem
A necessidade de reformas profundas
na sociedade e economia nacional foi, como já discutido, o que
“legitimou” a
ascensão do grupo militar ao poder. Presidente em exercício nos anos de
1962/3,
João Goulart estava perdendo poder político, pois o Estado não podia
suprir
mais as pressões de todas as classes. Por isso buscando apoio popular
com as
reformas de base, tentaria promover uma revolução social, com a reforma
agrária
e urbana. As classes conservadoras viam tais medidas reticentes, de
maneira que
o Golpe Militar foi visto com bons olhos.
Nas
análises econômicas de
desenvolvimento, tal governo deveria cumprir com o papel de dinamizar a
economia no sentido de criar independência e autonomia para o país.
Essa foi à
luta de grande parte dos desenvolvimentistas brasileiros, e como João
Manuel
Cardoso de Mello analisou anos mais tarde, seria o momento de uma internalização
da estrutura industrial avançada, isso é, desenvolver por completo
o
complexo industrial, com a formação das indústrias de base. Até então,
o Brasil
havia consolidado as indústrias de bens de consumo duráveis e não
duráveis, com
o período chamado de industrialização restringida. Mas, o
crescimento
industrial ainda dependia do contexto internacional. Nesse sentido, o
período
inaugurado com o Golpe de 1964, poderia ser o momento de efetivação de
um
projeto nacional iniciado com Vargas; constituir um país independente.
Só que, para
tanto era necessário em primeiro uma confluência de interesses das
elites
locais para a autonomização da economia, e em segundo buscar mecanismo
para
superar a dependência financeira frente às flutuações do cenário
internacional
(CARDOSO DE MELLO, 1982).
As reformas fiscal e financeira do triênio
de
1964-1966 são centrais, para entender a recuperação da economia nos
anos
seguinte e a conformação social brasileira. No entender de Tavares,
tais
reformas melhoraram as condições de financiamento do gasto público
corrente,
reestruturou os preços dos serviços de utilidade pública (como garantia
de
crescimento do setor elétrico), ampliou o crédito com o crédito ao
consumidor
acoplado ao instrumento financeiro da correção monetária, e
distribuição de
subsídios e incentivos para empresas exportadoras (TAVARES, 1998a, p.
90-2).
Tais reformas institucionais compunham
parte do PAEG
(Plano de Ação Econômica do Governo), que na essência defendia medidas
reformistas e o combate a inflação deixada pelos governos passados. As
medidas
tomadas por Octavio Bulhões e Roberto Campos, ministros da Fazenda e do
Planejamento respectivamente, eram sustentadas por uma concepção
ortodoxa. Na
base da reforma houve o controle monetário, a redução do déficit
público e a
contenção salarial. Porém, diante a complexa situação por que passava o
país,
uma inovação foi estabelecida na economia para amenizar a questão
inflacionária: o instrumento da correção monetária – indexação,
permitia que
grupos econômicos pudessem poupar sem o risco de perda com a inflação
(GREMAUD,
1997, p.176-177).
Ao mesmo tempo em que se buscava resolver
os
problemas conjunturais, existia a necessidade de um ajuste profundo no
padrão
de financiamento. No entender de Lídia Goldenstein o PAEG foi apenas um
aprimoramento do padrão de financiamento anterior, pois manteve o
Estado como
personagem central do crescimento da economia, fosse por recursos
próprios,
fosse por captação de recursos externos. O Estado não resolveu os
problemas de
arrecadação, mas favoreceu os grandes grupos e bancos privados
(GOLDENSTEIN,
1994, p.37-52).
Ainda assim, a primeira grande medida do
Estado
constituiu em fazer uma reforma fiscal, com o aumento da arrecadação do
setor
público, por meio de novas formas de impostos, como maiores
arrecadações sobre
o consumo e das transações financeira (IOF), com o controle dos gastos
do
governo, proibindo aumentos do Orçamento. Mas uma importante
articulação de
agentes de crédito manteve a circulação financeira com os bancos
estaduais, por
exemplo. Outra importante medida para aumentar a arrecadação do Estado
foi à
centralização dos Fundos como o FGTS, INPS e PIS, que se tornavam
grandes
fontes de renda do Governo. Essas medidas aumentaram a arrecadação do
Estado de
22,27% do PIB em 1965 para 26,75% no ano seguinte e chegando a 30% em
1969
(GREMAUD, 1997, p.186). No que diz respeito às reformas das relações
externas,
enquanto empresas exportadoras recebiam incentivo tarifário e fiscal do
governo, o Estado revalidou as relações com o capital estrangeiro, com
a
reestruturação da dívida externa, dando garantias para o capital
externo, e
substituindo a lei de remessas de lucros do governo João Goulart.
Associado a
tais mudanças, a reforma mais profunda foi à financeira; com os
objetivos de
ampliar o volume da poupança e de criar mecanismo de financiamento da
atividade
econômica. Reestruturou-se o sistema financeiro com a centralização do
Banco
Central como instituição de controle monetário, e a formou-se Bancos de
Investimento, as financeiras, que deveriam auxiliar a difusão de
crédito
privado, crédito direto para o consumidor e revisão de dívidas. Ainda,
implementou-se a correção monetária, de forma que os reajustes de preço
teoricamente seguiriam uma regra controlada pelo governo (GREMAUD,
1997,
p.176-183).
Os resultados do PAEG foram logo vistos: a
inflação,
um dos problemas centrais do governo pôde ser contida (e não eliminada,
mantendo uma média de 20% ao ano) e a arrecadação do governo compunha
condições
de financiamento futuros. Ainda dando maior liberdade ao capital
estrangeiro, o
Governo facilitava a entrada de recursos externos dentro do mercado
nacional
(por meio de captação de empréstimos e não com liberdade para o fluxo
de
capital de portfólio). Esse cenário colocava o Estado numa nova fase de
dependência
internacional.
As classes alta e média tiveram tendência
a se
favorecer nesse contexto. Em primeiro lugar, eram essas as classes que
tinham
condições de se beneficiar nos planos de crédito ao consumidor, e em
segundo
lugar, eram as classes com condições de poupar parte da renda, e com o
mecanismo de correção monetária o dinheiro guardado não sofria
desvalorização
por parte da inflação. Desta maneira, as reformas econômicas do governo
militar
acabaram criando uma segregação entre acesso aos mecanismos de
valorização da
renda, de forma que houve uma tendência de alargamento das
desigualdades entre
classes. Essas transformações foram positivas para auxiliar expansão do
setor
de bens de consumo duráveis, levando Tavares considerar que tal setor
passava a
funcionar como o dinamizador da economia brasileira, diferente da
análise
Kaleckiana para economias desenvolvidas, em que o setor de bens de
capital era
onde se dava o multiplicador (TAVARES, 1998). Essa tendência à
concentração de
renda chegou a provocar profundas discussões entre intelectuais, como
Celso
Furtado que mantinha sua opinião sobre a necessidade de integrar as
massas
dentro do mercado de trabalho e consumidor, pois senão não seria
possível
sustentar taxas de crescimento, o dinamismo da economia, já que
parcela
da população não podia consumir. Por isso era necessário internalizar o
processo de formação da riqueza, com a idéia de distribuição de renda,
mesmo
que para Furtado essa concentração de renda tenha sido fundamental para
essa
fase de expansão da economia (TAVARES, 1972).
Passados os dois primeiros anos de
recessão, com o pequeno crescimento
econômico e arrocho salarial, a economia brasileira ao final de 1967
começava a
apresentar melhores resultados. Com Delfim Netto como ministro do
Planejamento
e uma política de crescimento econômico como foco principal, a inflação
deixou
de ser um grande problema. O Governo com maior poder de arrecadação,
estava
novamente com condições de liderar o desenvolvimento nacional, além de
ter
possibilidade de atrair capitais estrangeiros quando necessários: era
tarefa
novamente do setor público comandar o dinamismo econômico. Esse ciclo
de
recuperação aconteceu de 1967-70, tendo seu auge entre os anos de
1970-73, com
a fase de declínio entre os anos de 1974-77 (TAVARES, 1998a).
O período de crescimento, Milagre
Econômico,
se aproveitou desse terreno deixado pelo PAEG, e por meio de políticas
expansionistas do governo e da capacidade ociosa industrial deixada dos
anos de
estagnação. Além da indústria, a agricultura e o setor de serviços
também
avançaram, a economia como um todo crescia, mas dependendo
essencialmente dos
investimentos governamentais. A sociedade se modernizava, entretanto
mantinha
ou aumentava seu padrão de desigualdade: 1964 foi uma contra-revolução
das
classes conservadoras.
II
PND: último
suspiro do desenvolvimento
A economia durante o milagre
brasileiro se beneficiou como vimos, em primeiro de uma reorganização
do
Estado, que além de voltar a ter capacidade de arrecadar, teve uma
política de centralização
e desenvolvimento. Em segundo lugar, a passagem da década de sessenta
para
setenta gerou condições externas
favoráveis, num período de grande liquidez internacional, e por
isso
mesmo tanto o governo como as empresas nacionais podiam se endividar
com
créditos baratos. Apesar dos resultados positivos durante o milagre, a
reversão
desse processo era algo natural, por gerar algumas contradições como
situação
social e estrutura produtiva desequilibrada. Nesse sentido, qualquer
choque
exógeno poderia antecipar essa reversão da economia, que não tardou, já
que em
1973, com a rápida expansão econômica mundial, ocorreram pressões
inflacionárias para a desvalorização do dólar, que somado a primeira
crise do
petróleo, criou o tal contexto de instabilidade. Internamente, existia
tendência ao crescimento da inflação, pelo grande desempenho econômico
e pelo
aumento de importações.
A
continuidade do crescimento
econômico dependia da política do Governo, afinal, era o Estado o
personagem
que impulsionava a economia durante toda essa fase. Por isso, para a
manutenção
do projeto, era preciso que o Estado tivesse formas de financiamento: “Na
verdade os problemas financeiros internos e externos eram a barreira
principal
para a expansão compensatória da demanda pública de investimentos.”
(TAVARES, 1998, p.164). O Brasil tinha basicamente duas alternativas,
em
primeiro lugar formar uma nova política ortodoxa para evitar os
impactos do
endividamento e inflação com Simonsen na Fazenda (como outros países da
América
Latina estavam adotando), ou então, buscar formas de dar continuidade
ao
projeto de desenvolvimento, com Reis Velloso no Planejamento: nascia
nesse
contexto o II PND, que era uma saída política de manutenção do regime
militar
que estava em crise.
No
entender de Cruz, “a
emergência da crise internacional – num momento em que o ciclo
expansivo
doméstico dava os primeiros sinais de esgotamento – em nada abala a
retórica
desenvolvimentista do governo brasileiro. Pelo contrário, tratava-se,
agora, de
responder criativamente à crise aproveitando as oportunidades abertas
pela nova
conjuntura internacional. Na visão das autoridades governamentais, a
economia
brasileira – uma ilha de tranqüilidade em meio a um mar revolto –
deveria
responder a crise através do crescimento acelerado resguardando um
relativo
controle sobre a inflação e sobre o Balanço de pagamentos”.(CRUZ,
1984, p. 37). Sobre essa aposta da economia brasileira, Antônio Barros
de
Castro (1985) acreditava que se escolhia uma nova modificação da
economia e de
seu relacionamento com o exterior, de maneira que esse novo plano de
governo
aproveitaria ao máximo a ampla liquidez internacional, para continuar
crescendo, com recursos para fechar o Balanço de Pagamentos no curto
prazo;
seguia-se uma lógica de economia brasileira em marcha forçada.
O
II PND tinha como objetivos o
desenvolvimento dos setores de insumos básicos, como metais
não-ferrosos,
exploração de minérios, petroquímica, fertilizantes e papel e celulose;
de
infra-estrutura e energéticos, com novas formas de energia, nuclear,
álcool; e
bens de capital. Para a realização desses objetivos, em primeiro
buscou-se
importar máquinas e tecnologia, e para compensar o Balanço de
Pagamentos o
governo entregava subsídios para empresas exportadoras (a agricultura
tem papel
de destaque, com grande desenvolvimento no período, que além do
controle
inflacionário com produção de bens básicos, ampliava as exportações com
produtos como soja e laranja). Em segundo lugar, o plano de expansão
industrial
e econômica favorecia novas áreas, como estratégia à redução dos
desequilíbrios
regionais (GREMAUD, 1997, p.190-5).
Tal plano acabou por receber grandes
críticas, como de Roberto Campos e
Carlos Langoni, que acusavam o II PND como uma política de fachada para
entrada
de capitais estrangeiros. Carlos Lessa foi outro crítico ao II PND,
considerando que este projeto já havia sido desmontado em 1976, quando
se
deixou de produzir tecnologia e crescimento internamente, para
buscá-los no
exterior. Respondendo as críticas ao Plano Nacional de Desenvolvimento,
Barros
de Castro quase uma década depois escreve, considerando que tal plano
tinha
grandes desafios para superar, como a desaceleração da economia
mundial,
transformações financeiras, reordenação política dos setores
nacional-industrial,
buscar valorizar outras regiões do país, sem condições de mudar o
padrão de
desenvolvimento e com a crescente inflação. Com todas essas
dificuldades, o
Plano de desenvolvimento foi capaz de sustentar o crescimento do
milagre, sem
gerar expectativas pessimistas, e pôde prolongar o crescimento
industrial até a
década de 1980, enquanto muitos outros países já haviam se entregado à
crise.
Na tentativa de integrar as diferentes visões, Lídia Goldenstein
acredita que o
II PND teve papel importante para o desenvolvimento, todavia não
atingiu a
condição de superar as contradições das relações de poder no país, os
velhos
interesses e setores restringiam um projeto inovador (GOLDENSTEIN,
1994).
Assim, o II
PND na medida do possível foi um projeto com grandes avanços, afinal ao
mesmo
tempo em que quase se conseguiu fechar a matriz industrial brasileira –
a
última fase do processo de substituição de importações, com a
siderurgia,
petroquímica, papel e celulose etc, ainda manteve a inflação num
patamar estável,
de 40% ano entre os anos de 1974-78, apenas elevada por causa do choque
do
petróleo e depreciação do cruzeiro (ARIDA, 1986). O único, porém desse
período
fica quanto à continuidade da dependência externa e concentração de
renda.
Durante o Plano Nacional de Desenvolvimento o Estado nacional se
aproveitou de
maneira exagerada da liquidez internacional, americana em primeiro
momento,
depois japonesa e alemã. Logo, as dívidas nacionais – e na sua maioria
dívidas
públicas – eram crescentes, e a capacidade de pagamento não se
verificava na
mesma ascensão; de outro lado para continuar crescendo considerava-se
importante manter a concentração de renda.
A estrutura
financeira brasileira como meio de desenvolvimento era extremamente
frágil, de maneira que a dívida externa
bruta brasileira saltou de 17,1 bilhões de dólares em 1974 para
praticamente 50
bilhões de dólares em 1979 (GREMAUD, 1997, p.216). Nesse contexto vemos
uma
forte presença do Estado com a estatização da poupança e o
endividamento
externo, já que o país não tinha mecanismos privados de financiamento
de longo
prazo – os bancos privados e financeiros nacionais apenas aceitavam
projetos de
curto prazo. Durante a década de 1970, as duas principais formas de
captação de
recursos no exterior eram a Lei n.º 4.131 e a Resolução n.º 63, e ambas
formas
caminham para características semelhantes, com a tendência da estatização
da
dívida externa, por meio dos projetos estatais do II PND, ou
endividamento
de Bancos Públicos. Abaixo, a Lei n.º 4.131 demonstra essa tendência:
LEI N.º 4.131 –
DISTRIBUIÇÃO (%) DOS TOMADORES
|
ANO |
Setor Público |
Privado Nacional |
Privado Externo |
|
1972 |
24,9 |
27,3 |
47,8 |
|
1973 |
39,7 |
23,0 |
37,3 |
|
1974 |
35,3 |
13,9 |
50,8 |
|
1975 |
50,4 |
6,2 |
43,4 |
|
1976 |
51,1 |
3,6 |
45,3 |
|
1977 |
51,5 |
6,0 |
42,5 |
|
1978 |
60,2 |
5,3 |
34,5 |
|
1979 |
76,8 |
6,4 |
16,8 |
|
1980 |
76,6 |
3,7 |
19,7 |
Fonte: Cruz, 1984.
O final da década de 1970 marcaria o
rompimento dessa
política estatal de desenvolvimento, afinal, atrelado às conjunturas
externas,
o Brasil sofreria grande choque com as transformações da política
americana de
1979. Os Eua, por meio do FED e buscando retomar sua hegemonia
(TAVARES,
1985), para valorizar o dólar que vinha sofrendo contestações, elevou
brutalmente as taxas de juros, recuperando investimentos do mundo
inteiro para
dentro da economia americana. A liquidez internacional tornou-se
escassa e cara
para países endividados e com moeda fraca como o Brasil. O contexto
agora era
outro, o dólar passou a ser uma moeda fiduciária, e a dívida pública
americana
era o principal ativo mundial. A política americana tornou-se
agressiva, com
uma ampla defesa da liberalização financeira enquanto na periferia a
falta de
recursos freou o desenvolvimento.
Década
de 80:
novo padrão de desenvolvimento ou não-desenvolvimento?
A década de 1980 surge num contexto
de profunda crise do Estado e atrelada a ela, uma profunda crise da
economia.
Devemos considerar que foi por meio das políticas governamentais, do
investimento direto ou endividamento do Governo que a economia havia
crescido
naqueles últimos cinqüenta anos. O padrão de financiamento básico da
economia
brasileira oscilou entre a expansão monetária e inflação ou a
contratação de
empréstimos frente ao capital estrangeiro e o endividamento, não dando
garantias para a autonomia das políticas nacionais. A economia esteve
durante
todo esse período, certos governos mais que outros, atrelados aos
acontecimentos externos, e a liquidez internacional. Com a ditadura
militar
seria possível reverter essa lógica, contudo as reformas propostas
apenas
aprofundaram a ligação entre economia brasileira e mercado
internacional, com a
maior liberdade à entrada e saída de capitais estrangeiros. A economia
cresceu
e se desenvolveu amplamente durante todo esse período, aproveitou num
primeiro
momento o ajustamento financeiro do governo nacional até início da
década de
1970, e conforme o fôlego do Estado foi diminuindo os empréstimos
externos, que
eram abundantes e baratos, foram crescendo como substituto ao capital
nacional.
Logo, a economia brasileira tentava correr para terminar sua
incorporação
tecnológica e industrial, e gerar rendas suficientes para pagar suas
dívidas, e
teoricamente se enquadrar como país avançado. Todavia, com as
transformações no
mercado mundial, a economia brasileira demonstrou seus limites ao
crescimento
autônomo.
Nas
palavras de José Luis Fiori, “...a
crise dos anos 80 maximizou e foi conseqüência, ao mesmo tempo, da
contradição
básica da estratégia desenvolvimentista da relação do Estado com o
mercado,
imposta pelo compromisso assumido, já na década de 30, entre as várias
e
heterogêneas frações do nosso empresariado. Este fator eminentemente
político é
que fez da nossa crise econômica uma crise de Estado, e de nossa
transição
democrática, um lento processo de implosão do próprio Estado
desenvolvimentista,
de tal forma que, ao longo dos anos 80, as empresas privadas se
ajustaram
financeiramente, acumulando lucros, gerando poupança e reduzindo o seu
endividamento, usufruindo, como contra-face perversa, do desajustamento
progressivo que levou o setor público à falência e a autoridade
político-econômico à mais completa paralisia, expropriada do último e
decisivo
instrumento: a política monetária.” (FIORI, 1990, p.144).
Com
a escassez dos empréstimos no
mercado internacional, estes se tornaram mais caros, e com prazos cada
vez mais
curtos. O Brasil como precisava dar continuidade aos projetos já
iniciados anos
antes de 79, buscou mais recursos, quase que dobrando o endividamento
externo,
superando os US$ 80 bilhões: entrava-se na cirando financeira,
em que o
capital privado se aproveitava do cenário de juros elevados para fazer
arbitragem. Contudo essa nova fase durou até a moratória Mexicana,
quando então
os créditos de longo e médio prazo deixam de existir. Outro fator que
complicava a situação brasileira era a deterioração de suas relações de
troca,
que “criaram uma forte restrição cambial na balança comercial, que
foi
enfrentada pelo governo como um esforço redobrado de expansão de
exportações e
a contenção das importações, através de um ajuste recessivo e medidas
de
contingenciamento” (BAER, 1993, p.74). Delfim Netto retorna ao
ministério
para aplicar políticas ortodoxas de controle de demanda, de maneira que
fosse
possível pagar os juros. Por isso que a década de 80 foi um período de
poucas
importações, e com crescimento das exportações, para tentar saldar as
dívidas;
a estagnação da economia nascia da restrição do Estado poder financiar
novos
investimentos, já que a política restritiva e o encarecimento de
empréstimos
impossibilitavam novos negócios. Ao mesmo tempo, com a necessidade de
pagar as
dívidas (ou pelo menos os juros das dívidas), o Brasil, na década de
80,
revertia em torno de 5% do PIB para fora.
Como
já descrito por Fiori acima,
enquanto vemos a falência do Estado, as grandes empresas privadas
nacionais
puderam continuar crescendo: muitas dessas empresas recebiam subsídios
do
governo, e com o aumento do grau de monopólio – já que havia pouca
concorrência
internacional – puderam manter o mark-up com liberdade, se
favorecendo
dentro da economia, com boas rentabilidades e políticas salariais
controladas.
A economia brasileira que havia passado os dois primeiros anos da
década de 80
numa profunda recessão, nos anos de 1983-4 com a política de incentivo
a
exportações de controle fiscal, logo apresentou um melhor cenário, com
superávits de US$ 6,5 bilhões em 1983 e US$ 13 bilhões em 1984. Esses
“mega-superávits” na balança comercial permitiram que o país pudesse
começar a
honrar os compromissos, aliviando um pouco o desequilíbrio externo
(BELLUZZO,
1992).
Ainda quanto ao financiamento da
economia, o governo precisa de alguma forma buscar dólares no mercado
internacional para auxiliar o fechamento das contas nacionais. Porém,
ao mesmo
tempo em que o Estado não tinha mais crédito pela quantidade de dívidas
já
contraídas, as empresas privadas (que poderiam ser a outra saída) não
se
interessavam em adquirir empréstimos em outras moedas, sofrendo o risco
de
desvalorização. Por isso, o Estado criou um mecanismo em que garantia a
estabilidade financeira para as empresas, em que ao contrair capitais
estrangeiros, as empresas trocavam os dólares recebidos por cruzeiros
no Banco
Central. A antiga dívida da empresa passava de dólares para cruzeiros
com o
Banco Central, enquanto o BC que deveria arrumar dólares para pagar
futuramente
as dívidas das empresas nacionais (BELLUZZO, 1992). Desta maneira, o
Estado
podia no curto prazo saldar algumas de suas dívidas, enquanto o setor
privado
continuava crescendo as custas da estatização das dívidas.
Se o endividamento foi um dos problemas
centrais
durante a década de 1980, outra questão fundamental era o controle da
inflação.
Devemos lembrar que nas reformas do PAEG os economistas responsáveis já
haviam
se eximido do controle inflacionário, de maneira a controlá-lo por meio
da
moeda indexada. A inflação enquanto a economia crescia em geral, com
condições
favoráveis externas manteve-se estável, entretanto ao sinal de
problemas
externos, vemos mudanças nas taxas inflacionárias. Foi o que aconteceu
em 1973
com o primeiro choque do petróleo, e mesma coisa em 1979 com o novo
choque de
petróleo. Mas o fundamental da inflação brasileira em todo esse período
é
justamente essa conformação peculiar, em que a moeda indexada permite
que a
inflação perpetue-se, mas de maneira “teoricamente controlada”. Essa
peculiaridade nacional foi muito debatida no país durante a década de
80, na
busca de mecanismo para frear tal crescimento – já que com o colapso
econômico
a inflação extrapola os limites controláveis. Pérsio Arida,
Lara-Resende e Francisco
Lopes estudando essas peculiaridades classificam a inflação brasileira
como
inercial, de maneira que choques ortodoxos eram impotentes para frear a
inflação. Assim as propostas passam por formar mecanismos de
articulação da
moeda com paridades, fossem elas moedas estrangeiras ou indexadas,
projetos
semelhantes ao que foi apresentada uma década depois no Plano Real
(ARIDA,
1986).
A década de 1980 foi considerada como uma
década perdida, em grande
parte por sua incapacidade de retomar meios de desenvolvimento. O
Estado que
detinha o controle sobre o planejamento e construção do crescimento da
economia
perdeu sua capacidade como comandante do navio, e nenhum outro setor ou
agente
teve como substituí-lo. Portanto, o plano de desenvolvimento da
economia
brasileiro perdurou de suas diversas formas entre os anos de 1930 e
1979, isso
é, cinqüenta anos de programas para formar um país industrializado e
desenvolvido. Mas o novo direcionamento da economia mundial imposta
pelos Eua
reverte tal possibilidade de autonomia nacional. Como pudemos perceber
que
independentemente dos momentos de grande avanço da economia nacional, a
situação de dependência acabou não sendo abandonada: a necessidade de
créditos
externos como forma última de desenvolvimento nacional (quando não a
própria
importação de produtos e tecnologia, e ainda recepção de empresas
estrangeiras)
foi recolocada no cenário, redefinindo o padrão de dependência, num
modelo
neoliberal e financeiro. O intercâmbio universal não se transforma em
relações
de igualdade, uma interdependência entre países vai se conformando
nessa nova
ordem mundial, em que o Brasil assume mais efetivamente um caráter
passivo
dentro do processo de desenvolvimento.
Rumo
ao novo
modelo: a ordem neoliberal
As preocupações das diferentes
políticas econômicas brasileiras durante a década de 80 tiveram
basicamente
como meta à resolução de dois problemas da economia; num plano externo,
como já
verificamos, as restrições do mercado financeiro internacional fizeram
a
economia brasileira se reorganizar de uma nova forma, enquanto num
plano
interno, economistas tentavam criar mecanismo para solucionar as
pressões
inflacionárias que já acompanhavam nossa economia há décadas. O Plano
Cruzado,
Bresser, Verão e Collor foram todas tentativas de conter a inflação,
por meio
da aplicação de políticas ortodoxas, heterodoxas, e até mesmo o misto
dessas;
entretanto, o grande limite de todas essas políticas, pode-se afirmar,
eram as
condições externas, que favoráveis em 1994, com um plano não muito
diferente
dos anteriores, o Real, logrou êxito.
O
Plano Collor foi o responsável por
elementos novos. Partindo de mecanismos aplicados anteriormente (nos
planos
Bresser e Verão), promoveu o confisco da poupança para tentar controlar
a
demanda. O controle da inflação não foi alcançado, porém a idéia da
necessidade
das privatizações e a mudança estratégica de comércio exterior, com a
abertura
comercial, seriam marcas que permaneceriam nos governos seguintes e
Plano Real
(MODIANO, 1990, p.347).
Com o Plano Real, mais que o combate à
inflação e estabilização da
economia, “o objetivo parecia muito mais amplo: estávamos diante de
um
projeto de desenvolvimento liberal que supõe a convergência
relativamente
rápida das estruturas produtivas e da produtividade da economia
brasileira na
direção dos padrões competitivos e modernos das economias avançadas”
(BELLUZZO, 2002, p.373). Evidentemente essas mudanças no plano interno
seguiam
transformações da economia internacional, com adoção de políticas
liberais,
desregulamentação e financeirização da economia, num projeto que
Fernando
Henrique Cardoso já considerava como necessária décadas antes. O país
novamente
viria a recorrer ao capital estrangeiro como forma de financiamento da
economia, entretanto de uma maneira direta, e não por meio do Estado
como
durante as décadas anteriores; isso é, a partir desse momento ficávamos
ainda
mais suscetíveis às condições externas.
| O Plano Real foi
pensado ainda
durante o governo de Itamar Franco, e não era um plano de estabilização
profundamente inovador. Em grande medida, o Plano Real se apropriava
das idéias
desenvolvidas por Pérsio Arida e André Lara Resende durante a década de
oitenta, e ainda matinha semelhanças ao Plano Cruzado. O diferencial
entre os
planos foi o contexto de implantação; o Plano Real se beneficiava no
período
pela expansão da liquidez internacional, e ainda aceitava a seguir as
metas do
Consenso de Washington, com a renegociação das dívidas por meio do
Plano Brady
e com apoio do FMI (BACHA, 1997). |
 Fernando Henrique e Itamar Franco |
O início do Plano
Real foi visto com grande entusiasmo pela população,
afinal por causa do fim do imposto inflacionário a população de baixa
renda
aumentou seu consumo, e com a valorização do real e entrada de produtos
importados os consumidores se abarrotaram de “novos” produtos. A alta
taxa de
juros brasileira atraia capitais estrangeiros que deveriam assumir
importante
papel na expansão do desenvolvimento nacional. Antes do Plano Real o
investimento direto estrangeiro não somava 1 bilhão de dólares, contudo
tal
política condicionou o aumento desses investimentos que chegaram a 10
bilhões
em 1996 e mais de 33 bilhões de dólares em 2000 (CARNEIRO, 2002, p.
277). Ao
final do primeiro governo do Fernando Henrique os limites desse
processo já
podiam ser vistos: com a problemática manutenção da valorização cambial
o
Governo teve que se desfazer por meio das privatizações de importantes
empresas
e setores estratégicos para o desenvolvimento, para aumentar as
reservas
nacionais. A justificativa era de reduzir os custos do Estado, e
defender a
entrada de capitais estrangeiros que teoricamente aumentariam a
eficiência dos
serviços públicos.
A valorização da moeda também acabou
liquidando com
importantes setores e empresas nacionais, que não tiveram tempo
suficiente e
apoio para se reestruturar e suportar a pressão dos preços importados.
Não é
para menos que o balanço de transações correntes tornou-se negativo
durante
esse período. De uma situação altamente favorável do início da década
de noventa,
com superávits acima de 10 bilhões entre 1992-4, o país chegou a
endividamentos
de até 6,8 bilhões em 1997 na balança comercial e num total do déficit
de
transações correntes de 30,8 bilhões (CARNEIRO, 2002, p.387). Os
resultados
finais do primeiro governo eram de uma pressão cambial para a
desvalorização,
já que as reservas já não mais correspondiam ao valor da moeda
nacional, e no
mercado de trabalho (após um pequeno crescimento entre 1994-5 referente
ao
aumento de consumo) com o fechamento de várias empresas nacionais as
taxas de
desemprego passam a crescer demasiadamente.
Como síntese dessa
primeira fase de
Real, Belluzzo (2002) escreve: “Do ponto de vista do investimento e
da
estrutura de produção, a combinação juros-câmbio do Plano Real
desestimulou os
projetos voltados para as exportações, promoveu um ‘encolhimento’ das
cadeias
produtivas – afetadas ademais pelas importações predatórias – e
aumentou a
participação da propriedade estrangeira no estoque de capital doméstico”.(p.380).
Esse aumento da participação estrangeira deu-se em certa medida por
mudanças no
marco regulatório que facilitava a entrada de empresas estrangeiras
pela
liberalização financeira. Assim, com o CC-5 (Anexo 4), agentes não
residentes
podiam passar a aplicar no Brasil, e ainda a denominação de empresa
nacional
muda de aquelas que tinham mais 50% de capital nacional para aquelas
que
atuavam no país, de maneira que aumentou-se as empresas que podiam
receber
apoio do governo como com o BNDES. Por isso pensar que o aumento do
Investimento
Direto Estrangeiro foi altamente positivo é deixar de enxergar que
grande parte
desses investimentos eram aplicados nos processos de privatizações e
fusões.
Nesse sentido o país estava na verdade, ao invés de expandir novos
setores,
abrindo espaço para as empresas estrangeiras assumirem velhos setores
nacionais. Como os setores estratégicos da economia nacional de energia
elétrica e telecomunicações que somados receberam aproximadamente 60
bilhões de
dólares durante a década de noventa, passando o controle das empresas
para
concessionárias estrangeiras (CARNEIRO, 2002, p. 339).
As
medidas vinculadas ao ideário
neoliberal apontavam a liberalização financeira como a nova forma de
auxiliar
os países
Em 1999, depois de grandes pressões
cambiais, o segundo governo de
Fernando Henrique Cardoso acabou por optar pela desvalorização do real.
A
desvalorização da moeda nacional proporcionou uma recuperação das
industriais
nacionais, que deixaram de sofrer tanto com a concorrência de produtos
importados. O setor exportador conseguiu voltar a crescer de maneira
importante, porque pode além de proporcionar uma pequena melhora na
economia
brasileira, reverteu a ruim situação da balança comercial. Porém, com a
dependência de bons resultados na economia para manutenção de apoio do
FMI, o
Brasil tem defendido uma política econômica restritiva, com altas taxas
de
juros (que além de atrair capitais externos, agora tem a função
primordial de
inibir o crescimento interno para evitar o crescimento da inflação),
política
de superávit primário e de crescimento das exportações para dar
condições ao
governo de pagamento das dívidas públicas, e consecutivamente dos juros
dessas
dívidas.
 Presidente Lula
|
Nos últimos dois anos de governo
Lula, aparentemente com a moeda desvalorizada e a manutenção da
estrutura
econômica do governo anterior, alguns resultados tem se mostrado
favoráveis
como superávit comercial de US$ 33,7 bilhões, superávit em conta
corrente de
US$ 10 bilhões, superávit fiscal, inflação baixa e crescimento
econômico de 5%.
Acreditamos que esses resultados favoráveis do governo, como o pequeno
aumento
nas taxas de emprego, crescimento considerável das exportações, governo
com
saldos positivos, e até mesmo a valorização da moeda frente ao dólar,
são na
verdade parte de um processo de expansão da economia mundial como um
todo. |
Junto
com a melhora da economia brasileira, na economia mundial pudemos ver
ultimamente a maior participação da economia européia, e mesmo do
crescimento
de importações da China, que puderam impulsionar o resto dos países.
Assim,
novamente nossos bons resultados atuais têm um forte vínculo com ciclo
mundial,
e por isso mesmo se houver um refluxo da economia de certo teremos
maiores
dificuldades para continuar com esses bons resultados.
Na concepção de Fiori sobre esse “novo
modelo,
mantém o mesmo padrão de financiamento anterior, só que agora com o
endividamento externo se dando em condições nacionais e internacionais
mais
instáveis do que as dos anos 70 (...) Tudo indica que se
houver uma ‘era
Cardoso’ ela manterá quase tudo de nefasto que herdou da ‘era Vargas’,
incluindo a imensa desigualdade social, mas com a grande diferença de
que terá
afastado o Estado da função de locomotiva e da coordenação dos
investimentos
que forma responsáveis pelo sucesso de todos os casos nacionais que
buscaram recuperar
velozmente o seu atraso econômico.” (FIORI, 2002, p.205). Por isso
nos
últimos dez anos o novo modelo aberto com o Plano Real não resolveu um
importante problema de nossa economia, encontrar formas de
financiamento
autônomas.
Considerações
Finais
O texto recupera as
últimas quatro décadas da história brasileira (de
Atualmente
a vulnerabilidade externa
brasileira tem atingido altos patamares, inversamente a capacidade do
governo
assumir projetos de desenvolvimento autônomo, reafirmando a idéia de
crise do
Estado. O país precisa alcançar formas de gerar rendas próprias, menos
por meio
da abertura incerta ao mercado externo, e mais por captação de recursos
nacionais. É verdade que seria uma ilusão afirmar que o Brasil não
necessita de
recursos externos para gerar alternativas de crescimento, contudo uma
maior
regulamentação frente aos capitais flutuantes e uma reversão a esse
processo de
desmantelamento do Estado, que este novamente possa direcionar
investimentos
para áreas estratégicas e socialmente necessárias, poderia devolver a
política
econômica uma função mais digna. Enquanto isso não acontece, a teoria
de
interdependência vai ficando cada vez mais difícil de ser aceita, na
medida que
não podemos acreditar que o livre comércio e livre circulação de
riquezas pode
garantir graus de dependência iguais entre países.
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