A Lei de Terras de 1850
Carlos Ignacio Pinto
carlos@klepsidra.net
Segundo Ano - História/USP
lei1850.doc - 60KB

"Todas as terras produtivas estão
tomadas em um país que é quase
deserto"

(Relatório de Gonçalves Chaves do ano de 1822)


Introdução

O primeiro critério de distribuição do solo da colônia portuguesa na América foi o regime de concessão de Sesmarias. Este ordenamento jurídico do território foi, antes de mais nada, uma transposição da norma reguladora do processo de distribuição de terras em Portugal para os solos coloniais. Sob este ponto, é preciso ressaltar que o interesse primordial do processo de colonização portuguesa estava aliado à extensiva exploração do território, com o intuito de campear recursos minerais, principalmente o ouro.  Em um primeiro momento este propósito da coroa foi completamente frustrado, pois durante todo o século XVI não houve a ocorrência de descoberta de metais preciosos nos solos coloniais americanos de possessão portuguesa.

Desde o princípio, a empresa colonial percebeu que a colônia poderia produzir outros tipos de riquezas que não a exploração mineral. Data do ano de 1557 a instalação do primeiro engenho de produção de açúcar no Brasil; os portugueses, que dominavam plenamente a técnica de plantio da cana e fabrico do açúcar, devido às suas possessões nas Ilhas do Atlântico, introduziram e incentivaram a produção da cana, que possuía grande valor comercial.

Na colônia portuguesa, os séculos XVI e XVII marcaran o que a professora Vera Lúcia Amaral Ferlini denomina de "A civilização do açúcar". Uma economia baseada plenamente no cultivo da cana-de-açúcar e no trabalho artesanal de produção do próprio açúcar por meio dos engenhos. Neste período, o incentivo agrícola foi dado à produção em larga escala para abastecer o mercado europeu. Não havia o interesse de construir na colônia uma produção agrícola de pequeno porte e caráter diversificado, pois o elemento norteador das políticas européias era o mercado europeu. Assim, a colonização do século XVI foi fiel ao seu sentido original de "colonização de caráter absolutamente mercantilista", sem incentivo à pequena propriedade.

A partir do século XVIII, ocorre uma mudança nessa política econômica com um enorme crescimento da colônia: junto a um grande ciclo migratório, verificou-se uma ampliação da economia devido, principalmente, à descoberta das Minas Gerais. O ciclo do ouro foi capaz de dinamizar novos setores da economia, como o de produção de alimentos e do tráfico interno de mão de obra. A reivindicação pela terra tornou-se mais difusa, e a política de doação por meio de sesmarias fazia-se insuficiente às novas necessidades sociais. A confusa situação de ocupação de território ditada pela debilidade de Lei de Sesmarias aumentou ainda mais no final do século XVIII, quando ocorreu a decadência da mineração e houve o que alguns autores denominaram como um renascimento da atividade agrícola.


No início, as capitanias não tinham nomes, eram
sim chamadas pelos nomes de seus donatários
 
 


Em seguida, as capitanias receberam nomes próprios

O engenho de açúcar logo se tornou o motor da "cilivização do açúcar"
No início do século XIX, a questão da posse de terra tinha alcançado uma situação caótica – não existia uma ordenamento jurídico que possibilitasse qualificar quem era ou não proprietário de terras no país. Todas estas tensões que vinham sendo gestadas se dispuseram enquanto força política no início do século XIX.
A vinda da família Real para o Brasil deu o tom dessas mudanças, redefinindo todo o quadro político da sociedade brasileira.

Caio Prado Júnior considera este momento histórico como crucial para o entendimento de todas a reestruturação do poder na "Formação do Brasil Contemporâneo"; são momentos de lutas ideológicas, de conflitos políticos, onde existiam diferentes camadas sociais movimentado-se, resistindo, pressionando e adaptando a legislação aos seus interesses mais prementes.

Compreendemos os proprietários de terra deste período como agentes importantes das transformações históricas que se processaram. Neste sentido, estes homens formavam um grupo social de grande poder econômico e que buscava no novo cenário político, espaços que garantissem, sobretudo, a manutenção de seus interesses. 

José Bonifácio

Um estudo sobre o documento da Lei de Terras de 1850 pode lançar luz para o entendimento de algumas tramas políticas que subjaziam nesta sociedade da primeira metade de século XIX. Levando em consideração que a Lei de Terras surgiu como resultado de projetos políticos antagônicos, por meio da análise de seu documento final é possível aferir sobre as facções que conseguiram sustentar suas posições, os interesses que prevaleceram e porque prevaleceram neste palco de grandes disputas.

É possível compreender as relações entre proprietários de terra e governo na primeira metade do século XIX no Brasil, se tomarmos por base o projeto constituinte de José Bonifácio de Andrada e Silva de 1822 e, principalmente, o documento final de homologação da Lei de Terras de 1850.

Antecedentes da Lei de Terras

A Lei de Terras de 1850 foi o ponto alto de toda uma política de terras discutida e elaborada durante os primeiros 50 anos do século XIX. O início da reestruturação do código de terras no Brasil começou a ser pensado junto com a política de integração das diferentes províncias em um todo - o Estado brasileiro esforçava-se em conjugar na tentativa de criar a "nação brasileira". Segundo Lígia Osorio Silva, a Lei de Terras de 1850 esteve intimamente ligada ao processo de consolidação do Estado Nacional; na medida em que procurou ordenar uma situação de grande confusão que existia em matéria de título de propriedade, "a lei estabeleceu um novo espaço de relacionamento entre os proprietários de terras e o Estado que foi evoluindo durante a segunda metade do século XIX".

A composição deste novo espaço de relacionamento entre proprietário e Estado se fazia fundamental, já que os proprietários de terras sempre tiveram um papel fundamental na organização social e política do Estado Imperial.

Alguns meses anteriores à independência do Brasil, José Bonifácio de Andrada e Silva enviou para a constituinte um projeto de suspensão do regime de concessão de terras pela Sesmarias. O primeiro artigo da proposta de José Bonifácio consistia em:

"Todos os possuidores de terras que não têm título legal perderão as terras, que se atribuem, excepto num espaço de 650 jeiras, que lhe deixara, caso tenhão feito algum estabelecimento ou sítio".

Este projeto não foi levado adiante e o afastamento político de José Bonifácio garantiu um adiamento na discussão da lei de terras.

Um outro documento deste mesmo período que aponta para a necessidade de extinguir o regime de Sesmarias foi proferido na sessão da Assembléia Constituinte de 1823 por Nicolau Campos Vergueiro. Suas colocações são resolutas:

Que suspendam as datas das Sesmarias.

Que a comissão de agricultura proponha um projeto de lei sobre terras públicas, contendo providências para o pretérito e regras para o futuro" 


As propostas de Campos Vergueiro e de José Bonifácio não conseguiram ganhar força política para tornar factível um anseio que, na prática, era apenas o desejo de uma dada facção política. No ano de 1823, o processo de concessão de Sesmarias estava em pleno vapor; mesmo diante das ressalvas do legislativo, a Mesa de Desembargo do Paço continuava cedendo Sesmarias, principalmente em Santa Catarina, para os novos colonos que acabavam de chegar ao Brasil com o intuito de se estabelecer em áreas rurais.

D. Pedro I
O início do governo de Dom Pedro I marca o advento das discussões sobre a questão da terra. O texto constitucional de 1823 é um documento que representa a idéia dos opositores políticos do monarca: este texto coloca a preocupação clara com a integração do território. Para estes liberais, o estabelecimento preciso dos limites territoriais era a base de integração da nação, logo era preciso focalizar com maior atenção as terras e o ordenamento jurídico para obtenção da propriedade nas províncias do Brasil. 

A Lei de Terras de 1850 foi resultado de lutas políticas profundas no interior da política do Império. Seus resultados não avançaram para além das condições possíveis, dentro deste ambiente de conflitos políticos e disputas pelo poder do Estado. Os trinta primeiros anos do século XIX marcam esta indisposição quanto à (re)definição da política de terras.

Neste período, as modificações foram parcas, corroborando a tese de que as leis só surgem quando existem condições e anseios sociais latentes que justifiquem a criação de um código de regra sobre o fenômeno em questão.

Em princípio, mexeram nas disposições das Sesmarias, que eram unânimes: o primeiro foi o pagamento dos foros. O único problema neste caso é que a coroa não possuía capacidade técnica para elaborar a norma de cobrança nem um setor burocrático capaz de se encarregar desta tarefa.

A segunda modificação foi a extinção do morgadio, que definia que os bens passassem indivisos para o filho mais velho da família. No entanto, na prática, no Brasil esta lei nunca se operou de fato, devido à disponibilidade de terras e à mobilidade da família brasileira. Finalmente, no ano de 1842 o governo imperial solicitou à seção de negócios do Império do Conselho de Estado que formulasse uma proposta de reforma legislativa sobre o estatuto das terras do Brasil.

Nossas proposições têm se encaminhado no sentido de pensar a Lei de terras como um dispositivo gestado com base em todas as tensões da primeira metade do século XIX. Contudo, é preciso ressaltar ainda que este novo estatuto da terra não visa apenas corrigir as tensões do passado: a Lei de terras possui também uma perspectiva de futuro dentro de seu processo jurídico. E, assim, depois de um longo período de trâmite legal, a lei n.º 601 de 18 de setembro de 1850 foi promulgada no Império do Brasil.


A lei de 1850

Não é possível pensar a Lei de Terras brasileira de 1850, sem analisar o contexto geral das mudanças sociais e políticas ocorridas nesta primeira metade de século. No cenário mundial, os países europeus, como França e Inglaterra, haviam sofrido um grande processo de modernização tanto política como econômica nestes últimos cinqüenta anos: eram as grandes potências mundiais e viviam a euforia da sociedade capitalista. Nesse quadro, a historiadora Emília Viotti da Costa considera que o desenvolvimento capitalista atuou diretamente sobre o processo de reavaliação política de terras em diferentes partes do mundo. No século XIX, a terra passou a ser incorporada à economia comercial, mudando a relação do proprietário com este bem. A terra, nessa nova perspectiva, deveria transformar-se em uma valiosa mercadoria, capaz de gerar lucro tanto por seu caráter específico quanto pela sua capacidade de produzir outros bens. Procurava-se dar à terra um caráter mais comercial, e não apenas de status social, como fora típico nos engenhos do Brasil Colonial.

O final do tráfico negreiro acarretou na diminuição da
mão-de-obra escrava
No Brasil especificamente, no século XIX , o café substituíra o açúcar como motor da economia agrária, e os grandes barões cafeeiros precisavam solucionar dois grandes problemas: o da legalização da (rentável) propriedade e a obtenção de mão-de-obra. A proibição do tráfico de escravos era uma realidade (1830), e os proprietários temiam que em muito pouco tempo houvesse escassez de mão-de-obra. Diante desse quadro, a Lei de terras não surge unicamente para solucionar esse problema, mas é inegável que ganha força nos debates sobre o fim do tráfico. 

A política de incentivo à emigração européia surgia como um horizonte neste processo de substituição de trabalhadores escravos por homens livres.

Restava discutir a questão da incorporação destes novos colonos à sociedade brasileira. De antemão, sabia-se que os produtores de café não estavam interessados em concorrer com novos potenciais produtores: era preciso deixar claro que os colonos viriam para o Brasil para servirem às necessidades da produção existente de café. Desta forma, a única maneira de afastar a curto prazo os colonos da propriedade da terra era valorizando-a e tornando-os debilitados de possuí-la. Estas proposições não representam nenhuma proposta original de valorização da propriedade e alijamento desta mesma das mãos de estrangeiros: E. G. Wakefield expôs em seu folheto "A letter from Sydney", publicado em 1929, que estes conceitos deveriam ser aplicados à Austrália. Walkefield propunha, em linhas gerais, um encarecimento artificial da terra. É consensual entre os estudiosos brasileiros a influência das idéias deste americano no processo de valorização das terras brasileiras. A compra e venda passa a regularizar, pelo menos na teoria, a obtenção de glebas neste território:

"Fica o governo autorizado a vender as terras devolutas, em hasta pública, ou fóra della, como e quando julgar mais conveniente, fazendo previamente medir, demarcar e descrever a porção das mesmas terras." 

O passo seguinte era o de definir quais eram as terras que não pertenciam a absolutamente ninguém, e que portanto poderiam voltar para as mãos do Estado. A lei compreendeu como terras devolutas as que:
 

" §1º - As que se acharem aplicadas a algum uso publico nacional, provincial ou municipal;

§2º - as que não se acharem no domínio de particular por qualquer título legítimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concessões do Governo geral ou Provincial;

§ 4º - as que não se acharem ocupadas por posses, que apesar de não se fundarem em título legal, forem legitimadas por esta lei."
 

Em primeiro lugar, a lei teve que remediar a questão das posses irregulares, prevendo que os sesmeiros em situação irregular e os posseiros se transformariam em proprietários de pleno direito de uso, mas não de venda da terra. Estes proprietários conseguiram efetivação de sus propriedades, de acordo, com seu poder de influência na sociedade. Dessa forma, os posseiros acabaram obtendo uma posição secundária e instável na sociedade brasileira, ficando subordinados aos grandes latifundiários. Em segundo lugar, os grandes proprietários não se dispuseram de forma pacífica das terras que ora ocupavam, porém não promoviam nenhum tipo de cultivo. O processo de medição das terras devolutas esbarrou nos poderes locais, na propina, na mobilidade das cercas, nos conchavos políticos.

Diante das indisposições dos grandes proprietários, o projeto final acabou por aprovar a legitimidade da posse independente do tamanho ("cultivado") e independente da data de ocupação.

Outro elemento que afetou o pequeno proprietário foi a cobrança de impostos territoriais; os impostos eram uma maneira de reforçar os recursos do Estado Imperial e desestimular os grandes latifúndios improdutivos; na prática, sabemos que isto nunca funcionou. pois os grandes proprietários são historicamente ligados ao poder estatal, e nunca pagaram os seus reais encargos públicos.

Ruy Cirne afirmou que a Lei de Terras de 1850 funcionou como uma errata do regime de sesmarias e ao mesmo tempo um ratificação do regime das posses. Para além destas considerações, é preciso afirmar ainda que o novo regime de terras se aproximava da velha forma de obtenção da propriedade no Brasil por seu caráter decisório centralizador.

Se no primeiro momento era o rei que decidia a quem doar as propriedades, agora era a junta do Imperador que decidia a quem conceder uma propriedade, a quem vender as outras e a que preço vender as terras. O governo continuou a possuir o controle absoluto da movimentação da propriedade da terra no Brasil. Ou será que foram os grandes latifundiários, que possuíam seus representantes no governo que tomaram as rédeas da situação?


Lei de terras para quem ?

A política de terras é melhor compreendida se analisarmos a relação entre proprietários rurais e governo imperial . Um estudo das lacunas apresentadas pela lei 601/50 pode revelar novos sentidos. Em primeiro lugar, é preciso ressaltar que os proprietários rurais brasileiros da primeira metade do século XIX não se entendiam enquanto grupo coeso com os mesmos interesses, e assim os debates sobre a jurisprudência das terras brasileiras foram discutidos por homens que mudavam de posição de acordo com os interesses do partido e, sobretudo, dos interesses pessoais, em um verdadeiro "teatro de sombras".

A quem realmente a Lei de terras veio servir? José Murilo de Carvalho, em um estudo rigoroso sobre os discursos políticos que perpassaram a Câmara e o Senado nos anos finais da homologação da Lei de Terras, concluiu que o interesse dos grandes produtores da região Sudeste do Brasil (diga-se Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais) formaram a base de sustentação do projeto final da Lei de Terras. Este fato não é ocasional. A região Sudeste se entrevia, neste período, como o grande pólo econômico do país devido a produção do café, bem vista e aceita no mercado mundial. Os cafeicultores tinham apoio de setores internos e externos, e o grupo conservador "Saquarema" compreendia a necessidade de se estabelecer regras políticas que protegessem a propriedade e a manutenção do lucro, afastando, dessa forma o fantasma da concorrência. A lei de 1850 foi sobretudo o "veto dos barões do café" dentro de uma nova ordem mundial.


Considerações finais

Caracterizar todo o processo que envolve desde a elaboração, bem como a aplicação da Lei de Terras de 1850, é um trabalho sistemático e laborioso que envolve não somente as questões agrárias, mas todo um contexto de redefinição da política externa comercial e a reestruturação do mercado interno de trabalho. Temos a transição do uso da mão-de-obra escrava para o trabalho livre assalariado (principalmente o imigrante), e o controle do Estado Imperial sobre as demais terras devolutas. Deve-se levar em conta a ocupação e produção da terra como reflexo das necessidades vigentes a cada época: no início da colonização, tratava-se de uma política determinada pelo Rei no efetivo da ocupação e produção de bens; mas logo essa ocupação de terras tomou rumos comerciais que sobrepuseram as demais intenções. Na transição da Colônia para o Império, através da cana de açúcar (em virtude da demanda do açúcar na Europa na segunda metade do século XVIII), juntamente com o crescimento da própria colônia, bem como seu mercado interno consumidor; e, por último, seu desfecho em 1850 com a Lei de Terras, que por si já demonstrava a força dos produtores de café.

A Lei de Terras representava para o Estado Imperial um dos vértices de consolidação do Estado Nacional e um espaço de relacionamento entre proprietários e Estado. A transitoriedade da posse para a propriedade é elemento chave em nossa compreensão, pois o Estado Imperial visava apropriar-se das terras devolutas, que vinham passando de forma livre e desordenada ao patrimônio particular, juntamente com a aplicação da mão-de-obra livre imigrante em contraposição à escravidão. Sendo assim, atingiam-se dois objetivos com apenas uma resolução. Porém, o futuro mostrou que o trabalho imigrante substituiu em uma boa parte o trabalho escravo, não em função da Lei de Terras (como de certa forma se esperava), mas pela própria adaptação e demanda da produção (entenda-se café), pois a posse aleatória das terras não havia mudado da forma como se previa, persistindo até as primeiras décadas de nosso século, bastando citar que foram criadas medidas adicionais a Lei de Terras para que se perpetuasse o regime de posse dando a esta um viés de legalidade, visto que a resolução do problema era mais difícil do que o esperado. Persistia a passagem das terras devolutas para o domínio privado.

Há que se abrir um parêntese e destacar que existe uma facção de posseiros que Lígia Osório cita como grandes proprietários de terras e produtores de café, mandioca, algodão, açúcar, entre outros.

Pequenos lavradores sem recursos mantiveram-se alijados ou postos em segundo plano no processo de apropriação legal da terra. O não acesso à propriedade a uma grande parte da população irá garantir ao Estado Republicano um grande contigente de mão-de-obra.

Por fim, é no início do Século XIX, com a passagem da terra como meio produtor para o status de mercadoria, bem como a barreira que se erguia entre posse e propriedade, aliados a toda a conjectura do mercado internacional (Inglaterra), é que percebemos o caminho (sendo este irreversível) que se traçava para a criação a Lei de Terras de 1850, e que esta se aplicou única e impreterivelmente através de suas "distorções", sendo elaborada como parte de um projeto que visava abranger toda a sociedade (a estratégia Saquarema de transição para o trabalho livre) "mas a sua aplicação à sociedade foi o resultado de um processo no qual as diferentes camadas sociais interessadas entraram em conflito e encontraram os meios de acomodar o ordenamento jurídico aos seus interesses".

Ordenamento jurídico e interesses pessoais formam um conjunto dialético, capaz de auferir sobre tensões e disputas no interior da realidade brasileira da primeira metade do século XIX. Este trabalho pretendeu levantar estas tensões. Nosso estudo não objetiva finalizar tal discussão, apenas suscitá-la enquanto questão latente e atual para a sociedade brasileira – a problemática da terra no Brasil está prenhe de sentido. 

Manifestantes do Movimento Sem Terra
nos dias atuais

 

Bibliografia

ALVARENGA, Octavio Mello. Manual de Direito Agrário. Forense, Rio de Janeiro, 1985.

CARVALHO, José Murilo. Teatro de Sombras. A Política Imperial. Rio de Janeiro, IUPERJ, 1980.

CIRNE, Ruy. Sesmarias e Terras Devolutas. Livraria Sulina, Porto Laegre, 1954.

COSTA, Emília Viotti da. Da Monarquia à República. Edusp, São Paulo, 1992.

SILVA, Lígia Osorio. Terras Devolutas e Latifúndio- Efeitos da Lei de 1850. Ed. Unicamp, Campinas, 1996.








Da Monarquia à República,
de Emilia Viotti da Costa
Teatro de sombras, de
Jusé Murilo de Carvalho
MST: formação e territorialização,
de Bernardo Mançano Fernandes
Raízes do Brasil, de
Sérgio Buarque de Holanda



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